2022 年 8 月 9 日，在巴布亞新幾內亞新國民議會的就職演說中，總理詹姆斯·馬拉佩承諾，除其他事項外，他的政府“致力于到 2025 年全面停止原木出口”。 這不完全是一個新的承諾。 早在 1990 年，森林部長 Karl Stack 就承諾暫停圓木出口，但后來未能兌現承諾。 他的繼任者將新林業法的認證推遲了 12 個月，以便他可以在 1992 年生效之前頒發一大批新的原木出口許可證。2009 年，索馬雷政府提出了一項名為 Vision 的長期計劃 2050，大膽宣布立即禁止圓木出口。 森林部長 Belden Namah 就沒那么大膽了。 他同年發布的新版《國家林業發展指南》僅表示，從 2010 年初開始頒發的所有新木材許可證將用于“僅 100% 加工”的伐木作業。

    當馬拉佩在 2019 年從彼得奧尼爾手中接過最高職位并承諾從外國資本家手中“奪回巴布亞新幾內亞”時，森林部長索蘭·米里西姆立即召開了全國林業峰會，討論“奪回原木”的方式方法 從船上運回中國，然后在巴布亞新幾內亞加工并在國內和國際市場上銷售。 從那以后，一連串的部長和總理聲明（例如，見 2021 年 8 月、2021 年 10 月和 2022 年 9 月的國民黨）就 2025 年最后期限之前必須發生的事情做出了各種承諾。 伐木公司將有義務在“下游領域”與政府合作； 沒有加工計劃的公司將不會獲得新的特許權； 原木出口許可證只發給土地所有者公司； 一半的原木采伐量必須在岸上加工； 在巴布亞新幾內亞森林管理局對所有現有特許權進行審查之前，不會授予新的特許權。

    30 多年來，關于這個主題的全國性辯論一直在兩個熟悉的圈子中進行。 一方面，林業代表和捐助者資助的顧問一再指出，禁止從原生林出口原木將無助于擴大“下游空間”，超出一點點，主要是因為成本是 太大而需求太有限，所以沒有利潤可賺。 根據這一論點，如果原材料是從木材種植園采伐的，巴布亞新幾內亞的下游加工才具有經濟意義，但事實證明，在傳統土地上擴大木材種植園面積幾乎是不可能的，因為土地所有者不準備等待 20 或 30 年后才能從收獲中獲益。

    另一方面，自然資源保護主義者和民間社會行為者出于自身原因支持原木出口禁令。 不是因為他們看到了國內建筑木材或木制家具制造的美好未來，而是因為他們認為伐木業是對生物多樣性價值的威脅，是多余溫室氣體排放的來源，也是對政治體的腐敗影響。

    這些爭論從未得到解決，因為沒有政府對圓木出口施加任何實際限制。 那么，我們為什么要期望馬拉佩政府信守承諾，如果它信守諾言，可能會發生什么？

    如果巴布亞新幾內亞森林管理局不是這樣一個神秘的機構，回答這些問題會更容易。 林業官員必須了解有多少原木在陸上加工，以及加工地點，因為他們有責任確保當地土地所有者無論原木是否出口，都能收到應得的木材使用費。 林業官員還必須了解每年授予的特許權數量、附加條件以及到期期限。 但這些信息都被認為不適合公眾消費。 因此，大部分相關統計信息必須來自 SGS PNG Ltd 的年度報告，該公司自 1996 年以來一直受政府委托監測圓木出口。

    總理詹姆斯·馬拉佩 (James Marape) 承諾到 2025 年停止所有原木出口并不是一個全新的承諾。 正如我在第一篇博客中指出的那樣，自 1990 年以來一直在談論類似的舉措，但都沒有成功。 近期圓木出口的模式必然讓我們懷疑當前政府的承諾是否可以得到更多的重視。

    首先要注意的是，在馬拉佩成為總理后，交易量確實有所下降，但這主要是由于大流行的影響，而不是政府的任何政策聲明。 SGS 今年前六個月的報告顯示，2022 年的總量將略高于 2020 年，但不會像 2019 年那樣高。

    根據 1991 年林業法的條款，大部分原木出口和大部分原木采伐現在應來自基于森林管理協議 (FMA) 的特許權，這些協議是習慣土地所有者將其木材采伐權轉讓給 國家，以便國家可以將它們傳遞給伐木公司。 FMAs 旨在成為“可持續森林管理”制度的核心，在這種制度下，原生森林在很長一段時間內受到選擇性采伐，森林不斷再生——這就是 FMAs 持續 50 年的原因，而特許權基于 它們通?？梢允褂?35 年。 目前用于出口原木的所有 FMA 特許權都是在 1995 年至 2010 年期間授予的。如果政府現在要禁止從這些特許權出口圓木或取消現有許可證，許可證持有人很可能會起訴違反 合同。 目前尚不清楚政府是否準備采取這一行動方針。

    FMA 特許權占原木出口總量的不到 20% 有兩個原因。 首先是目前總量中的較大比例來自所謂的森林砍伐當局 (FCA)。 在這些特許權中沒有可持續森林管理的借口。 它們主要授予那些計劃使用圓木出口收入資助在已被完全砍伐的土地上建立大規模經濟作物企業的公司，期限長達 10 年。 許可證持有者偶爾會承諾建造鋸木廠或其他加工設施，但沒有太多證據表明這些承諾得到兌現。 甚至種植經濟作物的承諾有時也被證明是空洞的。 此類讓步很可能會免除未來原木出口的限制，因為它們有助于政府雄心勃勃的大規模農業發展計劃。

    FMA 特許權在當前原木出口中所占比例如此之小的第二個原因是，這些出口中有一半以上來自舊特許權，這些特許權是在 1992 年現行林業法生效之前授予的。這些舊特許權要么基于 根據土地所有者與國家之間的木材購買權 (TRP) 協議，或者是基于土地所有者公司與伐木公司之間“私人交易”的地方林區 (LFA)，并獲得森林部長的批準。 TRP 協議可以持續 10 到 40 年，而 LFA 通常被授權最長持續 10 年。

    2019 年至 2021 年期間從 TRP 特許權出口的原木中，約有三分之二來自 TRP 協議已經到期的特許權。 目前的林業法沒有規定續簽此類協議，因此續簽這些協議之上的木材許可證似乎是非法的。 這當然是州律師在 2017 年向國家森林委員會提供的建議中的觀點。我們不知道這些狡猾的許可證何時到期，但它們的不斷重新激活并沒有激發人們對委員會準備減少數量的信心 從此來源導出的日志。

    州律師的建議與 LFA 的讓步沒有任何關系。 有人可能會爭辯說，如果土地所有者表示同意并獲得部長的批準，它們就可以永遠存在，但這肯定會違反可持續森林管理的原則，該原則旨在為當前的法律和政策框架提供信息。 這一來源的原木出口比例目前正在下降，這可能不是因為政府的政策，而是反映出經過三十多年的開采，木材資源已經枯竭。

    至于木材管理局 (TA)，現行的林業法明確表示，這些是小型項目的許可證，在這些項目中，木材將由當地的便攜式鋸木廠經營者采伐和加工。 然而，該法案的一個漏洞使得外國伐木公司有可能從其中一些 TA 特許區采伐和出口木材，前提是可以證明它們是 FCA 特許區的小規模版本。 上圖顯示此漏洞在 2014 年至 2019 年期間被利用。該窗口現在似乎正在關閉，但盡管 FCA 窗口仍然打開，但新的 TA 特許權原木出口禁令影響很小。

    當對現有林業法的修正案提交議會時，我們會知道更多。 起草過程已經保密了好幾個月，所以我們不知道他們是否會加強可持續森林管理的原則，為下游加工提供新的激勵措施，或者只是讓伐木公司更難進行 一切如常。

    基于該行業的歷史——以及本博客和我的 Devpol 討論文件中的分析——最有可能的結果是，業務將照常進行。

（作者：Colin Filer 科林·費勒博士是澳大利亞國立大學克勞福德公共政策學院的名譽教授。版權歸原作者所有，若有侵權，請作者持權屬證明與本網聯系刪除）